Armoede en rijkdom verklaard

Why Nations Fail. The Origins of Power, Prosperity and Poverty, Daron Acemoglu en James A. Robinson, Profile Books, 2013 (oorspr. 2012). Nederlandse vertaling: Waarom sommige landen rijk zijn en andere arm. Nieuw Amsterdam

Het hing in de lucht, zou men kunnen zeggen: een uitvoerig beargumenteerde verklaring van de verschillen tussen rijke en arme landen, die de nadruk legt op politieke instituties. In talrijke rapporten van de Verenigde Naties en andere internationale organisaties was immers al geruime tijd gewezen op het belang van good governance voor de economische ontwikkeling: een transparante, niet-corrupte overheid, die nauwe bindingen heeft met uiteenlopende bevolkingsgroepen en hun belangen dient in plaats van die van een zichzelf verrijkende politieke elite. In Why Nations Fail verheffen de econoom Daron Acemoglu en de politicoloog James A. Robinson deze beleidsaanbeveling voor arme landen tot de kern van een algemeen geldige, wereldomspannende en de hele mensheidsgeschiedenis bestrijkende theorie, die zij met talrijke voorbeelden toelichten en ondersteunen.

Het is een theorie die de kracht van de eenvoud heeft. Voor de groei en bloei van een nationale economie zijn volgens de auteurs twee politieke voorwaarden essentieel: er is een stevig centraal gezag dat een effectief geweldsmonopolie binnen het territorium van de staat heeft gevestigd; en degenen die de staatsmacht uitoefenen hebben sterke bindingen met en zijn in hoge mate afhankelijk van degenen over wie die macht wordt uitgeoefend. De politieke instituties zijn, met andere woorden, inclusief: ze maken het mogelijk dat grote delen van de bevolking met verschillende wensen en belangen aan de politieke besluitvorming deelnemen of ten minste de kans hebben daaraan deel te nemen, ze garanderen burgerrechten, waaronder het recht op eigendom, en dwingen regels af waar ook de regeerders aan gehouden zijn. Inclusieve politieke instituties vormen de grondslag van inclusieve economische instituties: een vrije en tegelijk goed gereguleerde markteconomie die mensen uit alle lagen van de bevolking kansen biedt om door middel van doelgerichte inspanning, sparen en investeren, initiatief en innovatie hun positie te verbeteren. Zo komt er een economische dynamiek op gang waar uiteindelijk de hele bevolking van profiteert.

De tegenpool wordt gevormd door twee politieke condities die elk voor zich of in combinatie garant staan voor economische stagnatie of achteruitgang: onvoldoende centraal gezag, het ontbreken van een statelijk geweldsmonopolie, en de monopolisering van de staatsmacht door een kleine groep die de rest van de bevolking buitensluit, onderwerpt en exploiteert. De politieke instituties zijn in dit geval extractief: ze stellen de regeerders in staat zich te verrijken ten koste van de bevolking. Extractieve politieke instituties liggen ten grondslag aan extractieve economische instituties (aldus de auteurs, het onderscheid tussen beide is niet geheel duidelijk) die een premie zetten op handhaving van de bestaande exploitatieve verhoudingen, geen prikkels verschaffen tot vernieuwing en zo economische stagnatie in de hand werken.

In het geval van inclusieve politieke en economische instituties treedt een opwaartse spiraal, een virtuous circle in werking: de instituties brengen economische dynamiek en groei op gang, die de inclusiviteit van de instituties versterkt en uitbreidt, die weer bevorderlijk is voor verdere economische groei, en zo verder. Als hét voorbeeld van dit succesmodel voeren Acemoglu en Robinson – als vanouds – Engeland op, waar de Glorious Revolution van 1688 de beslissende doorbraak vormde: de vestiging van de parlementaire suprematie bij de troonsbestijging door de Nederlandse stadhouder Willem III. Het tweede grote voorbeeld dat zij telkens noemen is de succesvolle ontwikkeling van hun eigen land, de Verenigde Staten, die zij contrasteren met die van Mexico en andere gebieden in het Midden en Zuiden van het Amerikaanse continent.

Dit exposé is op het eerste gezicht een variant en toespitsing van de moderniseringstheorie die een halve eeuw geleden opgeld deed: rijke landen zijn rijk omdat zij een geslaagde modernisering hebben doorgemaakt, en het is zaak voor arme landen om dat voorbeeld te volgen. Hier geen postmoderne twijfels en relativeringen, hier zelfs geen suggestie dat verschillende varianten van modernisering mogelijk zijn. Nee, er is één model van succesvolle modernisering: de westerse (en nog specifieker, Angelsaksische) ontwikkeling in de richting van een liberaal-democratisch staatsbestel en een kapitalistische markteconomie. Aan dit uitgangspunt geven Acemoglu en Robinson nieuwe inhoud door uit de veelheid van economische, culturele en politieke condities die moderniseringstheoretici noemden één complex van voorwaarden als fundamenteel en doorslaggevend voorop te stellen: de politieke instituties die democratisering en vrij ondernemerschap mogelijk maken. Hoe dat is gebeurd, en hoe omgekeerd ‘extractieve’ instituties vernieuwing en groei telkens hebben verhinderd, wordt aan de hand van talrijke voorbeelden welsprekend uit de doeken gedaan.

Tegelijk roept dit exposé diverse vragen op. 1) Hoe zit het, om te beginnen, met alternatieve verklaringen – zijn die met deze theorie verworpen? 2) Wat is, meer in het bijzonder, de betekenis van internationale machtsverhoudingen voor de kloof tussen arme en rijke landen – doen die er uiteindelijk niet toe? 3) Hoe ver reikt de theorie – passen alle gevallen van succesvolle economische ontwikkeling erin? 4) En ten slotte de theoretische vraag: Wat is precies de betekenis van ‘inclusie’ versus ‘extractie’ – laten alle politieke en economische stelsels zich duidelijk rangschikken volgens deze tweedeling?

De claim van exclusiviteit

Acemoglu en Robinson zetten hun betoog kracht bij door alternatieve verklaringen van de internationale welvaartsverschillen uitdrukkelijk te verwerpen. Tot de ‘theorieën die niet werken’ rekenen ze verklaringen die de nadruk leggen op verschillen in cultuur, in normen en waarden of mentaliteit, zoals de klassieke these van Max Weber over de bijdrage van het protestantisme aan de verbreiding van het moderne kapitalisme. Cultuurverschillen zijn wel belangrijk, betogen ze, maar dan als afgeleide van instituties, niet als oorzaak daarvan. Zo is inmiddels genoegzaam gebleken dat ook niet-protestantse landen binnen en buiten Europa (Frankrijk, Italië, Japan) onder gunstige institutionele voorwaarden een hoog welvaartspeil kunnen bereiken.

Geografische verklaringen van de verschillen tussen arme en rijke landen zijn volgens de auteurs eveneens ontoereikend. Mexico en de aangrenzende Amerikaanse staat Arizona hebben hetzelfde soort klimaat en bodemgesteldheid, maar de welvaartsverschillen zijn enorm, en iets dergelijks geldt bijvoorbeeld ook voor Noord- en Zuid-Korea. Vóór Columbus waren Midden- en Zuid-Amerika rijker en dichter bevolkt dan Noord-Amerika, een paar eeuwen later waren deze verhoudingen volledig omgekeerd. Dat kwam niet door klimaat en geografie, maar door politiek-institutionele ontwikkelingen: de voortdurende politieke repressie en economische uitbuiting in het Zuiden, de vestiging en uitbouw van een liberaal-democratisch stelsel in het Noorden van het continent.

Bij deze kritische behandeling van mogelijke verklaringen gaan de auteurs er kennelijk van uit dat deze elkaar uitsluiten: het is óf A óf B óf C, en als het A is, is het dus niet B of C. Met de mogelijkheid dat diverse soorten condities die in afzonderlijke theorieën de nadruk krijgen in onderlinge samenhang de verschillen in ontwikkeling kunnen verklaren, houden ze geen rekening. In hun bespreking van het werk van Jared Diamond over de wijze waarop de ecologische verschillen tussen het Euraziatische en het Amerikaanse continent uiteindelijk doorwerkten in de mondiale machtsverhoudingen, wijzen ze nogmaals op de politieke repressie die volgde op de Spaanse veroveringen in Amerika, maar daarmee weerleggen ze niet Diamonds stelling dat de ecologische verschillen tussen beide continenten uiteindelijk kunnen verklaren dat Europeanen Amerika veroverden in plaats van andersom.

Daarnaast valt te beredeneren – de auteurs dragen er zelf gegevens voor aan – dat de verschillen in economische ontwikkeling tussen Noord- en Zuid-Amerika wel degelijk ook met ecologische verschillen te maken hebben. Ecologische condities begunstigden in de precolumbiaanse tijd bevolkingsgroei en de vorming van omvangrijke staten (de rijken van de Inca’s, Azteken en Maya’s) in delen van Midden- en Zuid-Amerika. Spaanse veroveraars troffen daar grote bevolkingsgroepen, die zij – ook nadat deze door geweld en ziektekiemen gedecimeerd waren – voor eigen materieel gewin konden inzetten, zoals bij de exploitatie van zilvermijnen. Het Noorden van het continent daarentegen was vanwege ongunstiger geografische condities zo dunbevolkt dat de Europese veroveraars er nauwelijks gebruik konden maken van inheemse arbeidskrachten. Hier ontwikkelde zich – buiten de plantagegebieden waar uit Afrika getransporteerde slaven werkten – een betrekkelijk egalitaire settlerseconomie, die kon groeien dankzij de import van technologie en van gewassen (graan) en dieren (paarden, runderen) uit het oude continent.

Uit dit voorbeeld blijkt dat, anders dan Acemoglu en Robinson lijken te denken, geografische condities en hun gevolgen geen constante vormen. In Noord-Amerika werden de geografische condities relatief gunstig toen westerse technologie daar geschikte toepassingsmogelijkheden bleek te hebben en geïmporteerde landbouwgewassen en gedomesticeerde dieren er goed bleken te gedijen. Zo ook werd in sommige Arabische landen olie pas een basis van rijkdom toen er een technologie ontwikkeld was waarvoor die brandstof op grote schaal kon worden gebruikt.

Internationale verhoudingen

In het overzichtje van te verwerpen alternatieve verklaringen is één benadering opvallend afwezig: de (neo)marxistische die de nadruk legt op exploitatieve ongelijkheidsverhoudingen binnen, maar vooral ook tussen verschillende gebieden in de wereld. Zo wordt Wallerstein met zijn theorie van het expanderende kapitalistische wereldsysteem waarin kernlanden zich verrijken ten koste van perifere gebieden, nergens in de tekst genoemd, ook niet als doelwit van kritiek. Daarmee bevestigen de auteurs de indruk dat zij zich volledig scharen achter de moderniseringstheorie, waarin de internationale machts- en afhankelijkheidsverhoudingen geen rol spelen.

Maar dat blijkt bij verdere lezing toch iets anders te liggen. In de beschrijving van hoe extractieve politieke instituties zijn gevormd of versterkt komen diverse gevallen van uitbuiting door westerse koloniale machten aan de orde. Een sprekend voorbeeld is de gewelddadige wijze waarop de Verenigde Oost-Indische Compagnie in de zeventiende eeuw haar monopolie vestigde op de handel in specerijen in de Oost-Indische archipel. In dat kader werd onder leiding van Jan Pieterszoon Coen vrijwel de hele bevolking van de Molukse Banda-eilanden uitgeroeid omdat die zich lastig liet voegen in een systeem van extractie, zodat het handiger was de productie van kruidnagelen en nootmuskaat daar zelf te organiseren.

Het is één voorbeeld uit vele. De westerse koloniale machten maakten gebruik van al bestaande extractieve structuren en intensiveerden die – zoals op Java en op Ambon, in Zuid-Amerika, in India en bij de slavenhandel in Afrika – of creëerden die zelf, zoals op de Banda-eilanden. Het resultaat was steeds dat ontwikkelingen in de richting van commercialisering en democratisering onmogelijk werden gemaakt en, als daar aanzetten toe waren, in hun tegendeel gingen verkeren. ‘Onderontwikkeling’ was niet simpelweg de voortzetting van eeuwenoude traditionele verhoudingen, schrijven Acemoglu en Robinson, maar werd in hoge mate door westerse kolonisatoren gevormd – en daarin zijn ze het tot in hun terminologie eens met wat (neo)marxisten al decennia geleden beweerden. De Europese expansie ‘legde de basis voor onderontwikkeling in vele verschillende uithoeken van de wereld doordat nieuwe extractieve instituties werden opgelegd of bestaande versterkt’ (p. 250).

Maar deze constatering krijgt geen plaats in de theorie. Uit de gegeven voorbeelden blijkt dat de ‘opwaartse spiraal’ van machtswinst en productiegroei in sommige delen van de wereld op zijn minst bijdroeg tot de ‘neerwaartse spiraal’ in andere gebieden, maar nergens wordt ook maar de mogelijkheid geopperd dat het laatste proces noodzakelijk of bevorderlijk was voor het eerste. Anders dan in de wereldsysteemtheorie worden beide processen – opgang en neergang, verrijking en verarming, kapitaalsaccumulatie en proletarisering – niet opgevat als twee kanten van een en hetzelfde proces van mondiale differentiatie en klassenvorming. De vraag of en in hoeverre het westerse kolonialisme een voorwaarde was voor de industriële revolutie wordt niet gesteld, laat staan beantwoord.

De geldigheid van de theorie

Acemoglu en Robinson claimen dus dat hun theorie algemeen geldig is: overal en altijd zijn het ‘inclusieve’ politieke instituties die ten grondslag liggen aan voortgaande economische groei. Het is niet al te moeilijk voorbeelden aan te dragen die deze stelling op losse schroeven zetten. Hun bespreking van specifieke historische ontwikkelingen is uiterst selectief. In de weinige passages over de economische modernisering en industrialisatie op het Europese continent beperken ze zich voornamelijk tot Frankrijk. Nederland figureert in dit boek daarentegen alleen als brute koloniale macht. Dat dit land in de zeventiende eeuw in veel opzichten vooropliep en vooral voor Engeland een voorbeeldfunctie vervulde, merken de auteurs niet op.

Het opvallendst is echter het onbesproken blijven van de industriële ontwikkeling van Duitsland, wat in zekere zin begrijpelijk is, omdat die slecht past in de theorie. Het autocratische regime van Pruisen en vervolgens het door Pruisen verenigde Duitse keizerrijk bewerkstelligden in de tweede helft van de negentiende eeuw een ‘revolutie van boven’ die hier een ongekend snelle industrialisatie bracht.

Andere, latere ontwikkelingen lijken eveneens in strijd met de theorie. Zo brachten na de Tweede Wereldoorlog autoritaire regimes in Aziatische landen als Taiwan, Zuid-Korea en Singapore een sterke economische groei op gang, en volgde pas daarna politieke democratisering (althans in de eerste twee landen). In India daarentegen bleef ondanks de instelling van een parlementaire democratie bij de onafhankelijkwording de armoede decennialang onverminderd groot.

Al deze ontwikkelingen laten de auteurs buiten beschouwing. Wel gaan ze in op het succes en vooral het falen van communistische regimes. De ondergang van de Sovjet-Unie zien ze nadrukkelijk als een bevestiging van hun theorie. Een tijd lang was daar weliswaar sprake van grootschalige industrialisatie en economische groei, maar in de jaren zeventig van de vorige eeuw zette het verval in: het extractieve politieke systeem liet geen verdere vernieuwingen toe. Iets dergelijks zal ook in China plaatsvinden, verwachten de schrijvers: de spectaculaire productie- en welvaartsgroei die er nu plaatsvindt kan onder de bestaande autoritaire verhoudingen niet heel lang meer duren. Extractieve instituties en economische groei kunnen tijdelijk samengaan, maar op termijn niet.

Helaas specificeren de schrijvers niet hoe lang ‘tijdelijk’ is. Hoe lang mag de economische groei in China bij het bestaande eenpartijstelsel nog doorgaan voordat vastgesteld kan worden dat de theorie niet klopt? Dat de groei zal verminderen naarmate het Chinese welvaartspeil dichter bij dat van de rijke landen komt, laat zich sowieso wel voorspellen. En omgekeerd: hoe lang mag economische stagnatie in democratische staten duren voordat de theorie als weerlegd kan worden beschouwd (nog afgezien van de kwestie waaraan ‘groei’ en ‘stagnatie’ precies moeten worden afgemeten)?

De betekenis van ‘extractief’ en ‘inclusief’

Het huidige China, de voormalige Sovjet-Unie, het niet behandelde Duitse keizerrijk (1871-1918) en de evenmin besproken gevallen van Zuid-Korea en Taiwan in de jaren vijftig en zestig roepen ook de vraag op of en in hoeverre de politieke instituties in deze landen ‘extractief’ te noemen zijn, en wat dat dan precies betekent. Het begrip is duidelijk van toepassing op slavernij, feodale lijfeigenschap, koloniale verhoudingen of hedendaagse dictaturen in Afrika, waarin regeerders de staatsmacht gebruiken om zich ten koste van de meerderheid van de bevolking te verrijken. Maar in de eerder genoemde autoritaire staten werd met succes productiegroei nagestreefd die brede bevolkingsgroepen ten goede kwam. Primair motief hiertoe was het handhaven van de nationale onafhankelijkheid en het vergroten van de nationale macht ten opzichte van andere, economisch verder ontwikkelde staten. Van gesloten politieke elites, oligarchieën die uitsluitend gericht waren op hun directe eigenbelang, kon hier geen sprake zijn. Zo waren er in Pruisen-Duitsland nauwe verbindingen tussen de leidende aristocratie en de burgerij, stimuleerde het regime technologische vernieuwing en particulier ondernemerschap en liet het ook de organisatie van arbeiders in vakbonden en politieke partijen toe. Er zijn dus redenen om de Duitse staatsstructuur tussen 1870 en 1918 partieel ‘inclusief’ te noemen. Iets dergelijks zou ook gezegd kunnen worden van bijvoorbeeld Zuid-Korea onder de presidenten Rhee en Park en, op weer heel andere manieren, van de voormalige Sovjet-Unie (vooral in de jaren 1953-1964 onder het partijleiderschap van Chroesjtsjov, toen ‘Amerika inhalen’ het devies was) en het postmaoïstische China. Zo zou de theorie gered kunnen worden.

Acemoglu en Robinson bieden die uitweg echter niet. Dat zou hun ook slecht uitkomen, omdat het hun centrale boodschap ondermijnt – dat de liberale parlementaire democratie de enige waarborg is voor continue economische groei en hoge materiële welvaart. Impliciet gaan ze uit van een rationele-keuzebenadering waarin regeerders hun macht zullen gebruiken om zichzelf zo veel mogelijk te bevoordelen ten koste van de rest van de bevolking, dus extractief zullen handelen, tenzij volksvertegenwoordigers hen ertoe dwingen met andere en bredere belangen rekening te houden. De vraag of dat ook op andere manieren kan gebeuren dan door een parlementair stelsel stellen de schrijvers niet aan de orde. Evenmin houden ze er rekening mee dat ideologische overtuigingen, nationale identificaties en de concurrentiedwang die van rivaliserende staten uitgaat een rol kunnen spelen in de doelstellingen en strategieën van politieke machthebbers.

Zoals autocratische en oligarchische regeringsvormen niet zuiver extractief hoeven te zijn, zo zijn parlementaire stelsels niet puur inclusief. Voor vroegere stelsels met beperkt kiesrecht gold dat al helemaal niet, maar ook moderne democratieën met alle kenmerken die daarvoor essentieel worden geacht (algemeen kiesrecht, meer partijen, vrije meningsuiting, gegarandeerde burgerrechten) hebben meer of minder uitgesproken ‘extractieve’ trekken. Belastinggeld kan worden ‘verspild’ aan de uitdijing van overheidsbureaucratieën die vooral de belangen van de ambtenaren dient, maar ook aan ondernemingen die dankzij persoonlijke connecties, intensief lobbyen of regelrechte omkoperij al te lucratieve opdrachten binnenhalen. Regels, of gebrek aan regels, kunnen vooral bepaalde bedrijven of bedrijfstakken ten goede komen, ten koste van de consumenten of de economie als geheel.

Nog twijfelachtiger is het de term ‘inclusief’ te gebruiken voor de economische instituties van democratisch-kapitalistische staten. Twee redenen geven Acemoglu en Robinson voor deze omkering van de marxistische terminologie: de economie staat open voor nieuwe technologieën en nieuwe ondernemingen die in een proces van ‘creatieve destructie’ oude wegconcurreren; en er is een ‘level playing field’ dat iedereen gelijke kansen biedt. Het eerste is onloochenbaar, al zijn de gevolgen van deze concurrentiestrijd niet altijd plezierig, het tweede is evident onwaar. Inherent aan het kapitalisme – en aan ieder systeem van maatschappelijke stratificatie – is ongelijkheid van kansen, al is het alleen al door de erfbaarheid van privébezit. Overheden kunnen de kansenongelijkheid door publieke voorzieningen zoals gratis onderwijs en studiebeurzen verminderen, maar daarmee nog niet elimineren, gesteld dat ze dat zouden willen.

Er valt, kortom, veel tegen dit boek in te brengen. Toch is het wel te begrijpen dat het zo’n opgang heeft gemaakt. Het sluit aan bij de wijdverbreide gedachte dat arme landen alleen zijn geholpen als ze zelf door politieke maatregelen orde op zaken stellen. Het bevat de geruststellende boodschap dat ons eigen, westerse stelsel, de combinatie van parlementaire democratie en kapitalistische markteconomie, de best mogelijke van alle werelden is en daarmee als voorbeeld voor de rest van de wereld kan dienen, terwijl tegelijk wordt erkend dat westerse landen zich in het verleden schuldig hebben gemaakt aan kwalijke praktijken die tot op heden doorwerken. Het combineert een eenvoudige verklarende theorie van grote reikwijdte met treffende illustratieve beschrijvingen. De wereld waarin wij leven wordt er begrijpelijker en overzichtelijker door gemaakt. Maar de prijs die daarvoor wordt betaald is die van verregaande selectiviteit en simplificatie.