Karakter en betekenis van de Grondwet kunnen het best worden getypeerd door te beginnen bij het begin, de Staatsregeling van 1798. (Niet dus bij de Grondwet van 1814, want toen hadden wij al bijna twee decennia grondwetsgeschiedenis achter de rug.) Wie haar leest, ziet dat het niet om een louter juridisch document gaat. Als maatschappelijk verdrag poogde het expliciet de bevolking te mobiliseren voor een nieuw tijdperk waarin elk regime in een constitutie is ingebed.

Juist het niet-juridische maar veeleer declaratoire karakter van de eerste Nederlandse Staatsregeling maakte het voor de hand liggend om de eigenlijke staatkundige bepalingen vooraf te doen gaan door een ruime preambule over het waarom en waartoe van de constitutie. Algemene beginselen en grondrechten stonden vervolgens voorop, met inbegrip van scherp geformuleerde sociale grondrechten. Eerst daarna volgden de institutionele bepalingen, waarbij het kiesrecht voorop ging en vervolgens de bepalingen kwamen over wetgever, executieve, rechterlijke macht en plaatselijk bestuur. Aan het slot een hoofdstuk over de financiële eenmaking en over de procedure tot herziening. Alle juridisch-technische taal werd achterwege gelaten; het was eerder een toonbeeld van rituele, maar daardoor houvast biedende teksten.

JuristenbreiwerkjeZo ging het niet met de Nederlandse Constitutie. De ‘beeldenstorm’ begon al in 1801, toen de preambule eruit werd gekieperd. De grondrechten werden grosso modo gehandhaafd. Daar stond overigens een betere rechtsbescherming tegenover en een gezondere organisatie van het plaatselijke en gewestelijke bestuur. De Staatsregeling van 1801 als geheel was een meer Hollandse en dus nogal vlakke tekst. Er ging weinig mobiliserende werking van uit. Zo zou het blijven.

Vanaf 1814 begon de weerzin tegen wijsgerige doctrines en rituelen pas echt te overheersen. Ten dele was dat te danken aan de voorzitter van de staatscommissie en tevens de belangrijkste auteur, Gijsbert Karel van Hogendorp, die een enorme hekel had aan de ‘metaphysica van afgetrokken ideeën’, zoals hij dat noemde. Behalve de godsdienstvrijheid verdwenen alle grondrechten (die zijns inziens tot die metafysica behoorden) uit de Grondwet. Het ging nu om zulke prozaïsche feiten als het territorium en de instellingen, waarbij de soevereine vorst natuurlijk voorop diende te staan in plaats van de burgerij. Op zijn manier was ook Van Hogendorp een man van symboliek. Voor nieuwe instellingen gebruikte hij oude namen, zoals Staten-Generaal en Raad van State, daarmee restauratie suggererend die er niet kwam.

Toen in 1815 de zuidelijke provincies er in het Verenigde Koninkrijk bij kwamen, forceerden zij in de grondwetscommissie de erkenning van althans een paar grondrechten, zoals de persvrijheid. Zeker, Thorbecke zou in 1848 veel meer belang hechten aan de grondrechten, maar ook hij toonde geen behoefte aan het vooropstellen ervan, evenmin als aan zoiets als algemene bepalingen, laat staan een preambule. Zowel hij als de latere ‘eerste deskundige’ bij de grondwetsherziening in 1887, J.Th. Buijs, deelde de weerzin van Van Hogendorp tegen ‘afgetrokken ideeën’. Beiden, Buijs nog iets meer dan Thorbecke, zochten hun kracht in deconstitutionalisering of, anders gezegd, in het beperken van het grondwettelijk product tot het minimaal noodzakelijke.

Niet alleen was de Grondwet al in 1801 het product van calvinistische beeldenstormers geworden. Vervolgens werd herziening vanaf 1848 meer en meer een karwei van commissies zonder duidelijke auteur. Wel was er nog de sterke leiding van een politiek zwaargewicht, zoals tussen 1883 en 1887 premier Jan Heemskerk. Politieke zwaargewichten zouden de leiding ook in latere instanties blijven houden; commissies zouden nog lang mede worden bevolkt door gezaghebbende leden van de Tweede en Eerste Kamer.

Totdat minister Toxopeus (VVD) in 1963 abandonneerde. Een ambtelijke afdeling, onder leiding van mr. H.Th.J.F. van Maarseveen, ging voortaan het werk doen en produceerde, begeleid door enige staatsrechtgeleerden van buiten, als het ware out of the blue, in 1966 een Proeve van een nieuwe Grondwet. Steeds verder raakte de Grondwet nu af van de rituele en geladen tekst van het begin en steeds meer werd ze tot een karakterloos juristenbreiwerkje. De algehele herziening van 1983 zou er sterk door worden beïnvloed.

Voor de niet-ingevoerde burger werd een groot deel van de Grondwet vrijwel onleesbaar, daargelaten dat een aantal kernbegrippen van rechtsstaat en democratie er niet eens in voorkomt. De enige pretentieuze teksten die erbij kwamen waren de ‘sociale grondrechten’, een initiatief van de Sociaal-Economische Raad. Maar dat werden vrome woorden, niet voor de rechter afdwingbaar en ook overigens bewust vrijblijvend geformuleerd. Enige, niet te miskennen kwaliteit ervan: de klassieke grondrechten kwamen voorop te staan. Met Van Hogendorps weerzin daartegen was nu radicaal afgerekend.

Heel deze ontwikkeling, met inbegrip van de betekenisloze pretenties van de sociale grondrechten in 1983, heeft aanzienlijk afbreuk gedaan aan de politieke en symbolische betekenis van de Nederlandse Grondwet. Ten dele omdat het van de spraakmakende gemeente in politiek en juridisch Nederland ook niet meer hoefde. Niemand vroeg echter meer hoe daar door de bevolking over werd gedacht.

Grondwet en ConstitutieDe democratische rechtsstaat Nederland staat of valt niet met de formuleringen in de Grondwet. Klassiek voorbeeld van de beperkte betekenis van een grondwet is de Weimarer Verfassung van de eerste Duitse Republiek (1919-1933) die, hoe goed ook geformuleerd, niet opgewassen bleek tegen de massale antidemocratische gezindheid bij elites en bevolking. Omgekeerd: een goed functionerende democratie kan enige gebreken in haar grondwetgeving verdragen.

Er is een reden te meer om de zorg over de gebrekkige staat van de Grondwet niet te overdrijven. Die is immers intussen onderdeel geworden van een geheel aan ‘organieke’ of constitutionele wetten zoals de Gemeentewet, de Provinciewet, de Algemene wet gelijke behandeling, de reglementen van orde van ministerraad en beide Kamers der Staten-Generaal. Deze lijst is verre van uitputtend. Daaromheen zijn er de betrekkelijk algemeen gekoesterde waarden en politieke omgangsvormen, die zelf geen recht vormen, maar soms wel in vaste conventies terecht zijn gekomen of deel zijn gaan uitmaken van een onuitgesproken cultuur van besluitvorming. Men kan deze alle tezamen rekenen tot de huidige Nederlandse Constitutie, die daardoor heel wat meer omvat dan de tekst van de Grondwet.

Voorts is de Grondwet onderdeel geworden van de Europese Constitutie, bestaande uit het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) maar ook uit de verdragen die de Europese Unie in het leven heeft geroepen en uit internationale verdragen die, dankzij rechterlijke uitspraken, rechtstreekse werking hebben. Dat gaf aan het beruchte referendum over het Europese constitutionele verdrag in 2005 dan ook iets ironisch: grotendeels werd er gestemd over een constitutie die er allang was. Het zou overigens wel schelen als de Nederlandse Grondwet op enige plek blijk gaf van haar inbedding in de grotere Europese rechtsorde. Nu wordt Europa in de Grondwet niet eens genoemd, anders dan in de grondwetgeving van België en de Duitse Bondsrepubliek.

Deze nationale en internationale constitutionele inbedding heeft weleens de vraag opgeroepen of de Nederlandse Grondwet misschien niet kon worden afgeschaft. Wat zou er dan daadwerkelijk gaan ontbreken? Die vraag hoort men nu niet meer. Dat is onder meer terug te voeren op de interessante ervaring met de naturalisatie van vreemdelingen in Nederland. Bij de intussen gebruikelijk geworden naturalisatieceremonie wordt in een aantal gemeenten aan de nieuwe landgenoten de Grondwet overhandigd. De net genaturaliseerde Nederlanders nemen deze met trots in ontvangst. Dat wijst hoe dan ook op een veranderd, meer ritueel karakter van de Grondwet, ook al is de tekst daar (nog) niet op ingericht.

In een feitelijk multicultureel geworden samenleving als de onze staan kernbegrippen als rechtsstaat en democratie niet meer voor iedereen bij voorbaat vast. Inwoners van ons land komen in een groot aantal gevallen uit volledig andere politieke en maatschappelijke cultuurkringen. Ook de ‘constitutionele geletterdheid’ van de Nederlanders zelf moet in het algemeen niet worden overschat. De Grondwet, of liever: de Nederlandse Constitutie, vormt daardoor een belangrijk raamwerk voor de noodzakelijke, fundamentele integratie van nieuwe staatsburgers. De Constitutie kan, mits onderwezen en besproken, oude en nieuwe inwoners aan elkaar binden en hun een gemeenschappelijke grondslag voor samenleven bieden. Dat maakt de Nederlandse Constitutie – en de kern ervan, de Grondwet – al te belangrijk om aan ‘een ambtelijke afdeling’ te worden overgelaten. Die Constitutie definieert immers mede wat het is Nederlander te zijn.

Een tijd lang heeft, op initiatief van Femke Halsema, vooral de Tweede Kamer geloofd dat de Grondwet het best tot leven viel te brengen door invoering van het rechterlijk toetsingsrecht. De rechter zou regelgeving niet alleen kunnen toetsen aan internationale verdragen, het EVRM in het bijzonder, maar ook aan onze eigen Grondwet. Die zou daardoor centraler in het maatschappelijk leven komen te staan. Intussen is de belangstelling bij de Tweede Kamer al weer geheel verdwenen; een voorstel in tweede lezing ligt daar praktisch onaangeroerd te beschimmelen. Afgezien van de modieuze weerzin bij vooral PVV en VVD tegen een te grote ‘macht’ van de rechter, kan de vraag worden gesteld naar de geschiktheid van de huidige Grondwetstekst voor gebruik door de rechter. De Grondwet zou derhalve eerst grondig moeten worden aangepakt en herzien.

Hoe paradoxaal ook, in het bredere kader van de Constitutie helpt onze kale Grondwet niettemin om conventies en ongeschreven recht te beschermen tegen de sterk opkomende weerstand tegen formele procedures en tegen behandeling van de overheid als een onderneming. Tegen dat wat de Amerikaanse politicoloog
Robert A. Dahl in 1954 al ‘populistic democracy’ noemde, de gedachte dat elk meerderheidsbesluit in het parlement superieur is aan welk besluit van regering of rechterlijke macht ook. Die bescherming zou echter wel wat sterker mogen zijn.

Herziening,hoe en wanneer?De verambtelijking van de zorg voor de Grondwet heeft er in Nederland toe geleid dat na 1983 geregeld allerlei minuscule voorstellen tot wijziging zijn geproduceerd, waarvan er een aantal voortijdig is gestrand. Elk regeerakkoord, ook dat van 2012, bevat weer afspraken over nieuwe herzieningsvoorstelletjes.

Daarbij voegen zich twee verzoeken tot herziening uit de Eerste Kamer, die als het ware de kliekjes vormen van het inmiddels oud geworden brood van de Staatscommissie-Thomassen. Eerste Kamerlid Engels (D66) wil in de Grondwet zien opgenomen dat Nederland ‘een democratische rechtsstaat’ is; zijn collega Lokin-
Sassen (CDA) wil dat het principe van fair trial en onafhankelijke rechtspraak met zoveel woorden in de Grondwet wordt opgenomen. Ergens in de Tweede Kamer zwerft nog het voorstel van de PVV om ‘de Koning uit de regering te verwijderen’. Interessante voorstellen, maar niet echt noodzakelijk.

Er zijn naar mijn overtuiging maar twee redenen waarom herziening van de Grondwet echt zinvol zou kunnen zijn. De eerste reden is dat de Grondwet voor algemeen noodzakelijk geachte vernieuwing soms een onneembare barrière opwerpt. Dat was bijvoorbeeld tot 1917 het geval, toen de Grondwet het algemene kiesrecht voor mannen en vrouwen nog met zoveel woorden uitsloot. Op dit moment staat artikel 120 van de Grondwet constitutionele toetsing van wetgeving in de weg.

De tweede reden ligt in de wenselijkheid van een grondige en algehele herziening van de Grondwet. Zo’n twee keer per eeuw ligt zulke volledige herziening voor de hand. De maatschappelijke context blijkt zodanig gewijzigd dat de Grondwet ofwel stelselmatig ‘in de weg loopt’ of haar zeggingskracht is kwijtgeraakt. De huidige tekst van de Grondwet is officieel zo’n dertig jaar oud, maar het is wel wijs zich te realiseren dat het echte veranderingswerk is gedaan door de Staatscommissie-Cals-Donner, die haar karwei heeft verricht tussen 1967 en 1971, zo’n vijfenveertig jaar geleden. Uit dat oogpunt bezien zou het weer eens tijd worden.

Een argument te meer voor herziening zou zijn gelegen in de geleidelijk gewijzigde plaats van de Grondwet in de Nederlandse samenleving en, daarmee samenhangend, de omstandigheid dat iets te veel van wat wij rekenen tot de Nederlandse Constitutie nergens in de Grondwet te vinden is. Wij zouden dus moeten overwegen of de Grondwet niet meer en vollediger de kern zou moeten formuleren van deze Constitutie en van wat ons, ondanks alle verschil in godsdienst, cultuur en politieke overtuiging, aan elkaar bindt.

Zo’n grondige herziening, tevens herleving van de Grondwet, veronderstelt allereerst dat het oude beginsel van 1798 in ere wordt hersteld, dat er geen grondwetsherziening van betekenis kan worden doorgevoerd zonder een beslissende uitspraak van de burgers. Dat is echter niet meer genoeg.

Men zou kunnen denken aan het volgende. Hetzij de regering, hetzij de Tweede Kamer neemt het initiatief met een korte verklaring waarin noodzaak en belang van herziening worden uiteengezet, niet meer en niet minder. Vervolgens wordt er een Nationale Conventie georganiseerd, die behalve uit een aantal leden van Tweede en Eerste Kamer zal bestaan uit een honderdtal burgers, door loting geselecteerd uit diegenen die hun belangstelling voor deelname kenbaar hebben gemaakt. Experts worden als adviserend lid aan de Conventie toegevoegd. Behalve de deelnemers aan de Conventie kunnen ook burgers en groepen van burgers voorstellen indienen tot wijziging of aanvulling van de Grondwet. De Conventie wordt volgens de oude traditie voorgezeten door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of door een onafhankelijk voorzitter, door de Nationale Conventie zelf gekozen. De vrucht van de Conventie wordt op de grondwettelijk gebruikelijke wijze behandeld door de beide Kamers. Voordat de nieuwe grondwetstekst wordt afgekondigd, wordt hij ter goedkeuring aan de bevolking voorgelegd. Of politici zich aan zulk een herziening durven committeren is de vraag; burgers zullen er waarschijnlijk graag aan meewerken.

Wat hier wordt voorgesteld is bedoeld om duidelijk te maken dat een algehele herziening van onze Grondwet niet langer alleen het feestje kan zijn van ambtenaren, juristen en parlementaire woordvoerders. Als wij tenminste willen dat de Grondwet weer een levend document wordt, zoals de American Constitution dat is in de Verenigde Staten, bijvoorbeeld. Net als in 1798 behoort de Grondwet het eigendom te zijn van de citoyens, van de burgers van Nederland.