In november 2013 publiceert Amnesty Nederland een rapport over etnisch profileren door de Nederlandse politie. In deze publicatie wordt al het recente wetenschappelijke onderzoek samengevat en de autoriteiten worden op grond van juridische overwegingen gewaarschuwd. Wanneer de politie op straat speciaal minderheden controleert kan dat gemakkelijk ontploffen in de vorm van ‘rassenrellen’. Etnisch profileren definieer ik (iets anders dan Amnesty) als het disproportioneel vaak staande houden van personen uit het publiek op grond van etnische of ‘raciale’ kenmerken en zonder dat daar een redelijke rechtvaardiging voor bestaat.

Er is met de conclusie van dit alarmerende rapport iets vreemds aan de hand. Tot nu toe is er op basis van tellingen en statistische analyse nog steeds niet onomstotelijk vastgesteld dat etnisch profileren in Nederland feitelijk voorkomt (zoals in het rapport ook wordt toegegeven).

De reden voor deze onduidelijkheid lijkt mij te zijn dat etnisch profileren zich buitengewoon lastig laat meten. Vooral in de Verenigde Staten en Engeland is dat wel vaak geprobeerd. De minderheden zijn naar hun ervaringen met de politie gevraagd, er hebben criminologen meegelopen met de politie om vast te stellen wie zij voor controles selecteren en er zijn experimenten georganiseerd. De resultaten zijn ook daar meestal onduidelijk en het blijft daarom onzeker of er in het optreden van de politie werkelijk veel te verbeteren valt. De Amerikaanse politie heeft desondanks geleerd zich rekenschap te geven van de risico’s. Dat zou in Nederland ook moeten gebeuren.

Een oude kwestie

Ook al lijkt de aandacht voor etnisch profileren in Nederland een nieuwe ontwikkeling te zijn, het gaat om een oude kwestie die al veel eerder aanleiding is geweest tot wetenschappelijk onderzoek. Een generatie geleden noemden we het alleen niet etnisch profileren maar discriminatie, en het ging toen niet om Nederlanders met een Marokkaanse achtergrond maar om Surinamers. Al vijfendertig jaar geleden beklaagden zwarte automobilisten zich erover dat ze voortdurend door de politie langs de weg werden gezet zonder dat daar aanleiding voor bestond. Vooral de combinatie van een zwarte chauffeur en een mooie Amerikaanse auto vormde een gewilde reden voor controle.

Het Surinaamse Centrum Anton de Kom gaf in 1976 een ‘Zwartboek Politie’ uit en daarin werd een overzicht gegeven van een lange reeks van onaangename confrontaties met de politie. Om de aanklacht van wetenschappelijk bewijs te voorzien organiseerden Margreet Luning en ik een ‘levensecht experiment’ waarbij we twee goed zichtbare automobilisten (een zwarte met afrokapsel en een blanke) vierentwintig uur lang in de Randstad rond lieten rijden in een opzichtige Amerikaanse auto en wel zo dat zij geen enkele verkeersovertreding zouden maken.

Het resultaat was verbazingwekkend. In tegenstelling tot onze verwachting werden beide chauffeurs geen enkele keer gecontroleerd. Ik wist toen niet goed wat ik met deze uitkomst aan moest, maar heb mij sindsdien aangewend om het probleem altijd van twee kanten te bezien.

In de jaren zeventig begon de politie zich af te vragen hoe zij de relatie met etnische minderheden kon verbeteren. Een van de eerste maatregelen bestond eruit speciaal zwarte agenten voor het korps te werven. Dat het probleem daardoor niet verdween, bleek uit het relaas van een politieman van Marokkaanse afkomst die in 2004 in een interview in het Algemeen Politieblad vertelde: ‘Toen ik in Rotterdam-West werkte, reed ik zeven jaar lang elke dag heen en weer tussen Dieren en Rotterdam. Weet je hoe vaak ik gecontroleerd ben? Ik heb het geturfd: 198 keer!’ De Volkskrant kwam in oktober 2012 met het verhaal van Melvin, een man met een Surinaams-Arubaanse achtergrond en hoofdagent bij de Amsterdamse politie. Deze vertelde dat hij de afgelopen zes jaar door zijn collega’s honderden keren aan de kant was gezet. Hij reed in een antracietgrijze VW Golf V met ‘blingblingvelgen’.

Het zijn verbijsterende getuigenissen en nog wel uit de mond van collega-agenten van politie, maar liever zouden we het onafhankelijk hebben waargenomen.

Recentelijk zijn er twee onderzoeken naar etnisch profileren bij proactief politiewerk gedaan, die tot tegenovergestelde conclusies komen. Beide onderzoeksresultaten zijn in het Amnesty-rapport verwerkt, maar er wordt duidelijk voor één van de twee gekozen. De cultureel antropoloog Sinan Çankaya heeft lange tijd met de politie in Amsterdam meegereden en agenten geïnterviewd. De onderzoeker reconstrueert de overwegingen van agenten om de een wel en de ander niet te controleren. ‘Verdachte’ burgers onderscheiden zich volgens de politie door hun leeftijd, geslacht, donkere huidskleur, een aantal uiterlijke kentekenen (haardracht, sieraden, tattoos, kleding), de voertuigen waarin of waarop zij zich voortbewegen en de manier waarop zij zich gedragen (doelloos rondhangen, zenuwachtig om zich heen kijken).

Je zou denken dat deze overtuiging in de praktijk leidt tot ongelijke behandeling, en dat is ook wat Çankaya suggereert. Toch kan hij niet aantonen dat minderheden disproportioneel vaak staande worden gehouden. Het is denkbaar dat agenten zich door hun beroepscode, door een opdracht van hogerhand of in een poging problemen te vermijden, laten weerhouden van ongefundeerd controleren van minderheden.

Het tweede onderzoek naar ongelijke behandeling bij proactieve handhaving bij jongerenoverlast vindt plaats in Amsterdam, Rotterdam en Enschede. Ook dit onderzoek berust op observatie en interviews, waarbij ook de aangesproken jongeren worden geïnterviewd. De onderzoekers Jörgen Svensson, Henk Sollie en Sawitri Saharso komen tot de conclusie dat er juist geen sprake is van stelselmatig ongelijke behandeling. Ze vinden dat de contacten met een proactief karakter doorgaans gemoedelijk verlopen en de allochtone jongeren in kwestie blijken die desgevraagd positief te waarderen.

Geen vuiltje aan de lucht dus, denk je in dit geval. Maar ook hier wijst de praktijk iets anders uit. Het aantal observaties is groot genoeg om conclusies te trekken over het politieoptreden en de mate van disproportionaliteit daarin. En wie goed telt, zoals de schrijver(s) van het Amnesty-rapport doen, komt tot de conclusie dat er wel degelijk sprake is van ongelijke behandeling. De vraag is nog wel of het politieoptreden ook voldoet aan de tweede voorwaarde van de definitie: is de selectie objectief te rechtvaardigen? Svensson e.a. menen in hun onderzoek van wel, omdat het om jongeren gaat die in de ogen van de politie bijzondere aandacht behoeven.

Politiecultuur

Al het andere onderzoek dat in het Amnesty-rapport wordt beschreven, levert slechts indirect bewijsmateriaal. Er wordt beredeneerd waarom de kans groot is dat proactief politieoptreden thans meer etnisch profileren zou kunnen veroorzaken. In de huidige veiligheidscultuur verlangen burgers van de politie dat zij potentiële terroristen identificeert vóórdat die toeslaan. We willen graag dat een buurt waar illegaal wapenbezit wordt vermoed, wordt uitgekamd. Het is voor de politie natuurlijk niet mogelijk om iedereen te controleren en agenten beschikken over een discretionaire bevoegdheid om binnen zekere juridische grenzen zelfstandig te bepalen hoe ze reageren op mogelijke overtredingen en misdrijven. Het kan niet anders of de politie selecteert daarbij. Dat kan at random gebeuren, maar politiemensen menen dat hun inspanning meer oplevert als zij op relevante gronden de selectie kunnen beperken.

Hier schuilt het gevaar en ligt willekeur op de loer. Dat risico is groter naarmate de discretionaire ruimte van de agenten toeneemt. Op dit ogenblik is dat ook precies wat er gebeurt. Sinds 2005 eist de uitgebreide identificatieplicht als aanleiding voor staandehouding bijvoorbeeld niet meer dan dat de controle ‘redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak’.

Er zijn ook redenen te noemen die profilering door de politie aannemelijk maken. Rasvooroordelen bijvoorbeeld, die in de gehele samenleving aanwezig zijn. Reeds een jaar of twintig bestaat er in Nederland geen taboe meer om generaliserend te spreken en te schrijven over de criminaliteit van minderheden.

Belangrijker is het onderzoeksgegeven dat racisme en vooroordeel voortkomen uit professionele socialisatie. Çankaya beschrijft hoe agenten in de politiecultuur worden ingelijfd. Zij leren van hun collega’s en in hun praktijk hoe de profielen van verdachte burgers eruitzien. De standaard daarbij is een conceptie van normaliteit: de zichtbare menselijke routine die op een bepaalde plaats en op een bepaald tijdstip als gewoon geldt. Politiewerk bestaat eruit mensen en activiteiten die niet normaal zijn in de gaten te houden. Mensen die tot de ‘doelgroepen’ van de politie behoren zijn dealers, verslaafden, Marokkaanse jeugdgroepen, ‘donkere jongens’.

Burgers controleren op grond van hun etnische achtergrond kan er gemakkelijk toe leiden dat de politie op deze manier haar eigen ‘gelijk’ bewijst doordat ze via deze controles een eigen fonds van allochtone verdachten creëert: ‘Round up the usual suspects.’

Het beste argument ten gunste van selectieve controle zou natuurlijk zijn dat zij aantoonbaar resultaat oplevert. Dit argument is in New York vaak gebruikt om te verklaren waarom de criminaliteit in die stad in de jaren negentig van de vorige eeuw spectaculair is gedaald. In Nederland bestaat zo’n evaluatie niet en daaraan valt dan ook geen argument te ontlenen.

Professionele intuïtie

Er bestaan ook goede redenen voor de politie om juist niet te profileren. Er zijn sinds de jaren zeventig enorme inspanningen verricht om goede betrekkingen met minderheden te ontwikkelen. De Nederlandse politie is een van de heel weinige organisaties die – uit welbegrepen eigenbelang – werkelijk aan positieve actie doet door speciaal leden van minderheden te werven en die ook extra opleidingen aan te bieden. Sinds 2004 bestaat het Landelijk Expertise Centrum Diversiteit bij de politie en van daaruit worden talrijke initiatieven genomen ook om discriminatie bij de politie tegen te gaan.

De politie moet beslissingen nemen over de inzet van haar personeel. Wordt de capaciteit ingezet voor de recherche, voor de noodhulp of voor gebiedsgeboden werk? Op welke vormen van criminaliteit en overlast zal men zich richten? Daaruit vloeit voort naar welke wijken en buurten de teams zullen gaan. Het zou dwaas en inefficiënt zijn om naar wijken en buurten te gaan waar op straat niets gebeurt.

Leeftijd en geslacht zijn objectieve factoren en over de criminele risico’s van de verschillende categorieën bestaan precieze gegevens. Het moeilijke punt is of er ook een objectieve rechtvaardiging kan worden geconstrueerd om speciaal minderheden of bepaalde minderheden te controleren. Wanneer we zeker weten dat in een bepaalde etnische groep het aantal wetsovertreders of gevaarlijke personen extra hoog is, vormt dit een rechtvaardiging voor preventieve controles speciaal in deze categorie.

(Ervaren) agenten weten onvergelijkelijk veel meer over de wereld van criminaliteit en gevaarsrisico’s dan het algemene publiek. Ze hebben ermee te maken gehad tijdens hun opleiding, ze beschikken over feitelijke ervaring op straat en ze praten onderling over hun dagelijks werk. Bij controles op straat is dit kompas – wat is hier en op dit moment normaal? – logisch en wellicht effectief. Agenten letten voortdurend op ongebruikelijke combinaties van mensen, voertuigen en gedrag. Soms is niets anders dan het vage gevoel ‘dit vormt geen harmonisch geheel’ voldoende om een controle uit te voeren. Zij zien beter dan gemiddeld of burgers zich schichtig of provocerend gedragen. Ze nemen uitdagende lichaamstaal waar (o.a. ‘dralend stilstaan’), achterbaks optreden en arrogante uitlatingen. Ze hebben ondervonden dat jongens altijd ontkennen ook al is de bewijslast verpletterend.

In plaats van dit af te doen als onderbuikgevoelens zouden politiemensen met recht kunnen claimen dat ze gebruikmaken van hun professionele intuïtie. Dat daarin ‘ras’ en etnische afkomst een belangrijke rol spelen, mag geen verwondering wekken. Over dat onderwerp wordt erg veel wetenschappelijk onderzoek gedaan en gepubliceerd. Criminologen geven les op de Politieacademie en worden ingezet om speciale cursussen etnisch vakmanschap te verzorgen.

Onaanvaardbaar

Ook al is het onbekend of en zo ja in welke mate de politie etnisch profileert, aan de Amerikaanse discussie ontleen ik één doorslaggevend tegenargument. Het belangrijkste bezwaar in de praktijk is het onontkoombare gevolg van etnisch profileren dat er zo veel leden van minderheden ten onrechte worden gecontroleerd (false negatives), ook al bestaat er statistisch gezien een redelijke rechtvaardiging. Dit levert verzet op. Hoe dat mogelijk is adstrueer ik met een fictief rekenvoorbeeld dat is ontleend aan observaties op de New Jersey Turnpike in Amerika waar de State Troopers menen zeker te weten dat zwarte automobilisten zich minder vaak aan de wet houden.

Stel: er rijden op de weg 50 procent zwarte en 50 procent blanke bestuurders. We nemen aan dat zwarten in werkelijkheid tweemaal zo vaak in overtreding zijn (verkeersovertreding, drugs, wapens) dan blanken. Laten we zeggen dat één op de tien blanke bestuurders in overtreding is (10 procent) en dus twee op de tien zwarte (20 procent). De politie redeneert nu dat ze haar controlecapaciteit efficiënter in gaat zetten: men zal bijvoorbeeld viermaal zo veel zwarte automobilisten aanhouden als blanke. Bij de eerstvolgende 100 controles worden op grond van deze verdeling 80 zwarte automobilisten aangehouden en 20 blanke. Volgens dit rekenvoorbeeld worden onder de zwarte automobilisten 20 procent van 80 ofwel 16 personen terecht aangehouden. Onder de blanke automobilisten is dat 10 procent van 20 ofwel 2. Zie je wel dat we gelijk hebben? zeggen de State Troopers die met dit experiment begonnen.

Het nadeel van deze methode is echter dat 80 minus 16 zwarte automobilisten ten onrechte zijn aangehouden, ofwel 64 mensen. Onder de blanken zijn dit er slechts 18 (20 minus 2). Dit geldt als een volstrekt onaanvaardbaar verschil. Vandaar dat nu de conclusie wordt getrokken: ‘Zelfs wanneer zwarten vaker de maximum snelheidsgrens overtreden dan blanken, dan nog betekent dit niet dat profileren acceptabel of effectief is.’

Uit de twee onderzoekingen naar feitelijk optreden van agenten die het Amnesty-rapport gebruikt (Çankaya en Svensson e.a.) blijkt dat het type van politiewerk en het soort agenten dat wordt ingezet van groot belang zijn. Wanneer de surveillerende politie uit het publiek leden van minderheidsgroepen selecteert voor controle heeft dat een geheel andere bedoeling en uitwerking dan wanneer politiemensen worden ingezet om bepaalde concrete problemen met criminaliteit en overlast in multiculturele buurten aan te pakken.

Dat laatste vormt een uitwerking van het Nederlandse minderhedenbeleid en daarbij is het nodig om juist een relatie met buurtbewoners op te bouwen. Zomaar op grond van ‘ras’ en etnische afkomst verdachte personen controleren met het voorspelbare effect dat disproportioneel vaak leden van minderheden worden staande gehouden, gaat regelrecht in tegen de doelstelling van multicultureel politiewerk. De waarschuwing van Amnesty Nederland is daarom op zijn plaats.